DESAPROPRIAÇÃO*

No Estado constitucional de cunho democrático social, o direito de propriedade não é um direito absoluto.

Além da exigência genérica de que a propriedade atenda a uma função social, há diversas hipóteses em que o interesse público pode justificar a imposição de limitações ao direito de propriedade.

A CF, no inciso XXIV do art. 5º, trata e uma das mais importantes formas de intervenção do Estado na propriedade privada: a desapropriação.

São os seguintes os termos do mencionado preceito:

“XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição”.

Pode-se definir desapropriação como o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública, de necessidade pública, ou de interesse social., normalmente mediante o pagamento de justa e prévia indenização.

O prof. Hely Lopes conceitua desapropriação ou expropriação como “a transferência compulsória de propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, aind, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5º, XXIV), salvo s exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, em caso de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (CF, art. 182, parágrafo 4º, III) e de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de reforma agrária, por interesse social (CF, art. 184)”.

A doutrina classifica a desapropriação como forma originária de aquisição da propriedade, porque não provém de nenhum título anterior, e, por isso, o bem expropriado torna-se insuscetível de reivindicação e libera-se de quaisquer ônus que sobre ele incidissem precedentemente.

A desapropriação é efetivada mediante um procedimento administrativo, na maioria das vezes acompanhada de uma fase judicial.

Esse procedimento tem início com a fase administrativa, em que o Poder Público declara seu interesse na desapropriação e dá inicio às medidas visando à transferência do bem.

Se houver acordo entre o Poder Público e o proprietário do bem, o que não é frequente, o procedimento esgota-se nessa fase.

Na ausência de acordo, o procedimento entra na sua fase judicial, em que o magistrado solucionará a controvérsia.

Além da norma genérica a cerca da desapropriação, constante do inciso XXIV do art. 5º, acima reproduzido, temos ainda no texto constitucional outras três hipóteses de desapropriação disciplinadas de forma específica.

A primeira delas está no art. 182, parágrafo 4º, III, denominada pela doutrina“desapropriação urbanística”. Essa hipótese de desapropriação possui caráter sancionatório e pode ser aplicada ao proprietário de solo urbano que não atenda à exigência de promover o adequado aproveitamento de sua propriedade, nos termos do plano diretor do município. O expropriante será o município, estando adstrito às regras gerais de desapropriação estabelecidas em lei federal.

A indenização será paga mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

A regulamentação legal dessa modalidade de desapropriação encontra-se na Lei n. 10.257/2001, denominado de Estatuto da Cidade (é uma lei federal de caráter nacional, porque aplicável a todos os entes federados, especialmente aos municípios e ao Distrito Federal).

A segunda hipótese configura a denominada “desapropriação rural”, que incide sobre imóveis rurais destinados à reforma agrária (CF, art. 184). Cuida-se, em verdade, de desapropriação por interesse social com finalidade específica (reforma agrária), incidente sobre imóveis rurais que não estejam cumprindo sua função social.

O expropriante aqui é exclusivamente a União, e a indenização será em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, cuja utilização será definida em lei.

A terceira espécie de desapropriação encontra-se prevista no art. 243 da Constituição Federal, denominada de “desapropriação confiscatória”, porque não assegura ao proprietário nenhum direito à indenização, sempre devida nas demais hipóteses de desapropriação.

Essa desapropriação incide sobre gleba de qualquer região do País, onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas, que serão, após a transferência de propriedade, destinadas ao assento de colonos, para cultivo de produtos alimentícios e medicamentos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.

Voltando às disposições acerca da desapropriação em geral, é relevante mencionar o quatro geral das competências a ela relativas.

A competência para legislar sobre desapropriação é privativa da União, nos termos do art. 22, inciso II, da Constituição.

Essa competência privativa, porém, poderá ser delegada aos estados e ao Distrito Federal, para o trato de questões específicas, desde que a delegação seja efetivada por meio de lei complementar (CF, art. 22, parágrafo único).

O STF já declarou inconstitucional dispositivo da Lei Orgânica do Distrito Federal que condicionava à prévia aprovação da Câmara Legislativa desse ente federado as desapropriações por ele realizadas.

Deixou assente a Corte Suprema que legislar sobre desapropriação é competência privativa da União (CF, art. 22, II), que o dispositivo impugnado extrapola o procedimento previsto na norma federal de regência (Decreto-Lei n. 3.365/1941) e que “a decisão político-administrativa de desapropriar um bem titularizado pelo particular é matéria de alçada do Poder Executivo”.

A competência para declarar a necessidade ou utilidade pública, ou o interesse social do bem, com vistas à futura desapropriação, é da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, pois a eles cabe proceder à valoração dos casos concretos e, com base nela, considerar configurado um dos referidos pressupostos (necessidade ou utilidade pública, ou o interesse social). Esses casos, por óbvio, podem ser de interesse federal, estadual ou municipal, razão pela qual todos os entes federativos podem declarar a necessidade ou utilidade pública, ou o interesse social.

Entretanto, há um caso de desapropriação por interesse social em que a competência para a sua declaração é privativa da União: a hipótese de desapropriação por interesse social para o fim específico de promover reforma agrária (CF, art. 184).

Mas, repita-se, somente para a reforma agrária a competência da União é privativa; nos demais casos de desapropriação ainda que por interesse social, a competência para a declaração é de todos os entes federados.

A competência executória, isto é, para promover efetivamente a desapropriação, providenciando todas as medidas e exercendo as atividades que culminarão na transferência da propriedade, é mais ampla, alcançando, além das entidades da Administração direta, os agentes delegados do Poder Público, a exemplo dos concessionários e permissionários.

Portanto, além da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios e das entidades da Administração indireta desses entes políticos (autarquias, fundações públicas, sociedade de economia mista e empresas públicas), as empresas que prestam serviços públicos por meio de concessão ou permissão podem executar a desapropriação, figurando no processo com todas as prerrogativas, direitos, obrigações, deveres e respectivos ônus, inclusive o relativo ao pagamento da indenização.

Entretanto, para as pessoas que exercem funções delegadas do Poder Público, a competência é condicionada, visto que só podem propor a ação de desapropriação se estiverem expressamente autorizadas por lei ou contrato (Decreto-Lei n. 3.365/41, art. 3º).

As regras constitucionais sobre desapropriação são regulamentadas por meio de algumas leis específicas, a saber:

Decreto-Lei 3.365/41 – Lei Geral da Desapropriação, que cuida especificamente da desapropriação por utilidade pública.

Lei 4.132/62, que cuida especificamente da desapropriação por interesse social.

Lei n. 8.629/93, que cuida da desapropriação rural.

Lei Complementar n. 76/93, que cuida da desapropriação rural para fins de reforma agrária.

*Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino. Direito Constitucional Descomplicado. 4a. edição. Editora Método.